Janbernd Oebbecke (* 1950) ist emeritierter Professor für Öffentliches Recht an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster. Er war langjähriger Geschäftsführender Direktor des Freiherr-vom-Stein-Instituts und hat sich als Experte in Kommunalrecht, Denkmalschutzrecht sowie Rechtsfragen des Islam in Deutschland etabliert.
Anlass für ein Interview mit ihm war sein Rechtsgutachten, in dem er die rechtliche Stellung und Gleichbehandlung von Gruppen und Fraktionen in den Räten Nordrhein-Westfalens einordnet. Wir haben die Gelegenheit genutzt, um mit dem renommierten Verfassungsrechtler über die aktuellen Implikationen dieses Gutachtens für die kommunale Demokratie in NRW zu sprechen.
Sie lehrten ab 1991 an der Universität Münster, von 1994 bis 1997 an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf und von 1997 bis 2018 Öffentliches Recht und Verwaltungslehre an der Universität Münster. Sie waren Dekan der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität. Sie waren Erster Beigeordneter des Landkreistages NRW und von 1997 bis 2018 der Geschäftsführende Direktor des Kommunalwissenschaftlichen Instituts der Universität Münster und des Freiherr-vom-Stein-Instituts, der wissenschaftlichen Forschungsstelle des Landkreistages NRW. Sie sind Mitherausgeber der Neuen Zeitschrift für Verwaltungsrecht. Das ist bei Weitem noch nicht alles. Hat man bei so vielen Funktionen eigentlich noch ausreichend Zeit für Familie und Hobbys?
Zeitweise war es sicher herausfordernd; es hat aber nie Beschwerden gegeben.
Am 14. September 2025 wurde in Nordrhein-Westfalen, mit 18 Millionen Menschen das bevölkerungsreichste Bundesland in Deutschland, die Räte in 396 Gemeinden (darunter 272 mit Stadtrechten) und in 31 Kreisen für fünf Jahre neu gewählt. Wie viele Menschen in NRW wurden 2025 Mandatsträger? Ist diese Arbeit ehrenamtlich?
Wir haben in NRW in den Gemeinden, Kreisen, Landschaftsverbänden und beim RVR sicher mehr als 20.000 Mandatsträger. Genau wird Ihnen das wohl niemand sagen können. Sie alle werden ehrenamtlich tätig. Sie werden für ihre Arbeit also nicht bezahlt, sondern erhalten nur eine Aufwandsentschädigung, so ähnlich wie zum Beispiel die ehrenamtlichen Trainer im Sport oder die Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr.
Ein Ratsmitglied, ein Mitglied einer Bezirksvertretung oder ein Mitglied eines Ausschusses hat unter bestimmten Umständen Anspruch auf Ersatz des Verdienstausfalles, der ihm durch die Mandatsausübung entsteht. Warum ist das wichtig?
Ohne den Ersatz des Verdienstausfalls könnten nur Menschen ein Mandat übernehmen, die für ihren Lebensunterhalt nicht auf Arbeit angewiesen sind oder deren Arbeitgeber sie für die Kommunalpolitik freistellen, vielleicht auch noch die aus den Informationen oder der Bekanntheit, die mit Kommunalpolitik verbunden sind, wirtschaftlichen Nutzen ziehen können. Die finanziellen Leistungen für Mandatsträger sollen sicherstellen, dass das passive Wahlrecht nicht von der wirtschaftlichen Lage abhängt.
Können Sie uns den Unterschied zwischen Fraktionen und Gruppen in den Räten erläutern? Was besagt § 56 Abs. 2 Satz 2 GO NRW? Wie oft wurde er neu gefasst oder geändert?
Gruppen haben weniger Mitglieder und weniger Rechte als Fraktionen. Nach § 56 Abs. 2 Satz 2 GO NRW muss eine Gruppe nur zwei Mitglieder haben. Fraktionen haben in größeren Räten dagegen mindestens drei Mitglieder, in den großen Städten sogar mindestens vier oder fünf. Die Gruppen sind vor einigen Jahren als Reaktion darauf eingeführt worden, dass nach der Streichung der 5%-Sperrklausel mehr und damit auch kleinere politische Parteien und Wählervereinigungen in die Vertretungen gewählt wurden. Die Gemeinden sollten eine Rechtsgrundlage haben, wenn sie deren Arbeit in den Vertretungen finanziell unterstützen. Mit Wirkung vom 1. November dieses Jahres sind die Mindestzahlen für die Fraktionen angehoben worden; das hat dazu geführt, dass die Anzahl der Gruppen deutlich gestiegen ist.
Was sind Fraktionssitzungen und Gruppensitzungen? Unterscheiden sich die Sitzungen einer politischen Gruppe von denen einer Fraktion im Hinblick auf den Aufwand des einzelnen Mandatsträgers?
In solchen Sitzungen stimmen sich Fraktionen und Gruppen politisch ab und bereiten Sitzungen der Vertretung, der Ausschüsse und anderer Gremien vor. Weil die Gruppen kleiner und nicht in allen Ausschüssen vertreten sind, kann man vermuten, dass weniger Sitzungen stattfinden und die Sitzungen im Durchschnitt auch etwas kürzer sind.
Im November 2025 schlossen Sie ein Gutachten zur Zulässigkeit von Sitzungsgeldern für die Teilnahme an Sitzungen von Gruppen ab. Wer war ihr Auftraggeber? Was war der Anlass?
Auftraggeber war in diesem Fall die Vereinigung liberaler Kommunalpolitiker NRW. Anlass war, dass hier und da die Rechtsauffassung vertreten wurde, die Vorschrift der § 45 Abs. 1 GO NRW über die Entschädigung von Ratsmitgliedern sei auf Gruppensitzungen nicht anwendbar. Das hätte die betroffenen Ratsmitglieder deutlich schlechter gestellt.
War es eine Intention des Gesetzgebers, dass Gruppen in der Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 13. April 2022 in eine schwache Position geraten?
Es ist immer schwer festzustellen, was die an der Gesetzgebung Beteiligten mit einer Regelung erreichen wollten. Soweit ich sehe, gibt es in den Materialien zum Änderungsgesetz aber keinen Anhaltspunkt dafür, dass Landesregierung oder Landtag eine solche Absicht verfolgt haben.
Ihre Kernaussage ist, dass die Kommunen zur Gewährung der Leistungen nach § 45 Abs. 1 GO verpflichtet sind, und zwar auch für Gruppensitzungen. Wie leiten Sie diese Verpflichtung aus dem Gesetz ab, obwohl hier nur von Fraktionen die Rede ist?
Der § 45 Abs. 1 GO gilt für die gesamte Mandatstätigkeit, also auch für Gruppensitzungen. Dass es keine erläuternde Vorschrift gibt, die wie für Fraktionssitzungen klarstellt, wann es sich um eine Gruppensitzung handelt, ändert daran nichts.
Der Städte- und Gemeindebund NRW und auch der Landkreistag NRW vertreten die Auffassung, Zahlungen seien unzulässig, unter Berufung auf eine Stellungnahme des zuständigen Ministeriums für Heimat, Kommunales, Bau und Digitalisierung des Landes Nordrhein-Westfalen (MHKDB). Ist das nur eine rechtliche Aussage, oder auch ein inhaltliches Statement?
Mir ist eine schriftliche Stellungnahme des MHKBD nicht bekannt. Maßgeblich ist jedenfalls das Gesetz.
Sie argumentieren verfassungsrechtlich mit dem Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 GG) und dem freien Mandat. Würde ein Ausschluss von Gruppen somit verfassungswidrig sein?
Bei § 45 Abs. 1 GO NRW geht es nicht um Fraktionen oder Gruppen, sondern um den Aufwand der einzelnen Vertretungsmitglieder, der ihnen durch die Mandatstätigkeit entsteht. Die Vertretungsmitglieder entscheiden in Ausübung ihres freien Mandats, ob sie sich einer Partei oder Gruppe anschließen. Eine unterschiedliche Behandlung wäre mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbar.
Welche Konsequenzen hätte es für das kommunale Ehrenamt, wenn Gruppensitzungen dauerhaft schlechter gestellt würden als Fraktionssitzungen? Berührt das die Chancengleichheit politischer Minderheiten in Kommunalparlamenten?
Die Arbeit in den kommunalen Vertretungen hat Auswirkungen auf die nächste Wahl, denn die Wähler reagieren darauf, wie die gewählten Vertreter der Parteien oder Gruppen arbeiten. Der Verzicht auf die Abstimmung untereinander wirkt sich auf den Erfolg der Arbeit und damit auf die Wahlchancen aus.
Wie können die Kommunen das Problem lösen? Müssen sie ihre Hauptsatzungen oder Entschädigungsregelungen ändern?
Nach meiner Rechtsauffassung müssen sie festlegen, für wie viele Gruppensitzungen Leistungen nach § 45 Abs. 1 GO NRW gezahlt werden. Solche Regelungen gibt es schon. Meines Wissens sind weitere in Vorbereitung:
Glauben Sie, dass es ansonsten zu Klagen kommen wird?
Das kann man nicht ausschließen. Ich halte es aber für unwahrscheinlich, dass die Kommunen die Leistungen nach § 45 Abs. 1 GO NRW auf Dauer verweigern.
Wenn der Gesetzgeber an Sie herantreten würde: Welche Nachbesserungen der Gemeindeordnung für NRW würden Sie ihm empfehlen?
Änderungen sind nicht notwendig. Montesquieu hat zu Recht gesagt: „Wenn es nicht notwendig ist, ein Gesetz zu machen, dann ist es notwendig, kein Gesetz zu machen.“
Wir danken Ihnen, dass Sie sich für uns so viel Zeit genommen und uns diesen schwierigen Sachverhalt so gut erklärt haben!
